马亮：“黑衣人”抢甘蔗 城管服务外包是罪魁祸首吗

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马亮（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）

近日，一段有关南通市海门区三星镇城管执法的短视频引起人们的广泛关注。一群身着黑色制服的城管执法人员，围堵一个流动摊贩并没收老人的甘蔗。老人孤立无援并痛哭流涕，引发围观群众和网民的同情，也使城管服务外包问题浮出水面。

据了解，该镇通过公开招标，将市容管理服务项目外包给江苏静通市容管理服务有限公司，由其招聘和培训人员开展市容管理服务工作，包括维持街面市容整洁、巡查管理街面设施、维持园区市容秩序、清除野广告等方面。镇政府每月对该公司的工作成绩进行考核，考核不达标则可以提前终止服务协议。

这种带有一定竞争性和约束性的政府采购项目，使城管部门解决了人手不足和精力有限的问题，大大节约了人力，并可以腾出手来进行更多的管理和协调。与此同时，外包公司为了赢得合约和扩大市场而积极作为，当地市容环境得到明显改善。

在“黑衣人”事件发生前，双方合作总体不错，也吸引南通市更多的街乡镇引入城管服务外包模式。应该说外包是一件双赢的选择，但是暴力执法事件的发生则使很多人质疑城管服务外包的合法性和有效性，并认为外包公司不应参与市容管理服务工作。

围绕该事件和城管服务外包，我们需要回答几个重要问题。

首先，这起事件是偶然现象还是必然结果？

中国城市普遍追求整齐划一的市容秩序，但是地摊经济却难以消除，这使城管人员与流动摊贩的冲突时有发生。加之“全国文明城市”“全国卫生城市”等许多城市称号都对市容环境有明确规定，希望“创文明”“创卫生”的城市就必须加强对流动摊贩的执法检查。这使城管部门和流动摊贩之间形成了不可调和的矛盾，双方冲突往往一触即发。

今年9月，南通市就曾发生一起城管执法人员抱摔老人的恶性事件，造成了严重的负面舆论影响。暴力执法短期内在同一个城市两次发生，不得不让人反思偶然事件背后的必然逻辑。

重压之下，必有后果。据悉该市在迎接全国文明城市的检查评估，“创城”的工作压力较大。这使城管执法人员的工作强度加大，为了完成硬性考核任务就可能诱发暴力执法。如果这种矛盾无法得到缓解，城管执法的暴力化倾向就难以遏制，而出事也就是一个时间的问题。

第二，是城管服务外包导致了暴力执法吗？

由于该事件是外包公司工作人员所为，因此许多人就认为城管服务外包出了问题。但是，此前事件中暴力执法的并非外包人员，而在编在岗的城管执法人员也会暴力执法。因此，并非城管服务外包导致了暴力执法，其他管理模式也可能诱发暴力执法。

“放管服”改革特别是综合执法改革推行以来，很多城市的城管执法权限都下沉到了街乡镇。但是，乡镇政府和街道办事处往往没有足够的人力物力承接这些执法权限，这使他们不得不通过各种方式来完成各项执法、管理和服务任务。

从理论上来说，城管部门的选择无外乎如下几种。

首先，城管部门可以减少工作任务或卸责，但是城管部门是执行部门而非决策部门，无法和上级部门讨价还价。自上而下的考核、监督和问责，则使其“明知不可为而为之”。

其次，城管部门可以向当地党委政府争取更多的人员编制，但是编制管理的刚性约束使之成为几乎不可能完成的任务。

再次，城管部门可以通过雇佣编外人员（如协管员）来解决人手问题，但是市容管理服务需要相应的技术设备和高强度的劳动，编内人员分身无术，劳动关系管理也容易诱发纠纷和矛盾。

此外，城管部门可以通过科技赋能和技术换人，引入大数据、人工智能、物联网等新兴信息技术辅助执法人员。但是，城管执法更多表现为日常巡查，执法人员是穿街走巷的“街头官僚”，短期内科技无法替代人海战术。

最后，城管部门可以通过外包，委托专业公司来完成多数城管工作。和前面几种理论上可行而实践中不可行的路径相比，外包模式的可行性较强，而这也是越来越多城市选择的路径。

由此可见，并非外包导致了暴力执法，其他几种解决方案也会诱发暴力执法。我们不能因为外包出了问题就因噎废食，这就好比将孩子连同洗澡水一块倒掉一样，既无助于解决问题，还可能会使要解决的问题进一步恶化。

第三，外包公司是优胜劣汰吗？

该事件让许多人将矛头对准静通市容管理服务公司，认为这家外包公司不能胜任市容管理服务工作。但是，从该公司在当地的运营来看，他们希望可以长期经营并扩大市场，因此会配合乃至迎合城管部门提出的需求。与此同时，城管部门每月都对外包公司进行考核，并根据考核情况决定奖惩和续约。因此，总体来说城管服务外包可以做到优胜劣汰，使城管服务外包给综合竞争力最强的企业。

从委托—代理关系来看，作为代理人的外包公司，有很强的激励做好委托人的任务，否则就可能面临被淘汰的风险。但是，外包公司以营利为目的，完全听命于作为“甲方”和“客户”的城管部门，而往往无法同情作为执法对象的流动摊贩。在城管部门的考核压力下，外包公司甚至可能会将流动摊贩视为“眼中钉”“肉中刺”，将管理与被管理的关系异化为敌我矛盾。

值得注意的是，市容管理服务是本地化色彩很强的市场，虽然城管部门可以替换承包商，但是实际上往往很难更换。与此同时，市容管理服务的结果可见，但是实施过程却往往无法全程跟踪，信息不对称使城管部门对外包公司的监管难度较大。

第四，城管人员的素质不高吗？

在城管人员和流动摊贩的冲突中，人们往往会对弱势一方的流动摊贩深表同情。特别是该事件的当事人是一位卖甘蔗的老人，而其面对的则是十余位身强体壮的城管人员。这使人们都会指责城管人员的素质不高，对处于弱势的老人没有温情。

外包公司根据城管部门的要求招聘工作人员，并对其进行培训和管理，往往采取准军事化管理模式。由于城管工作的劳动强度大，经济收入和社会地位不高，外包公司很难吸引高学历的工作人员。但是，学历不高不意味着素质就低，经过培训和严格管理的城管人员完全可以胜任日常工作。

城管执法的“游戏规则”是由上级部门设定的，刚性约束和硬性要求使城管人员必须完成任务，而流动摊贩就是其要解决的问题。“屁股决定脑袋”，城管人员的工作和收入完全取决于外包公司及其背后的城管部门。在高压考核的情况下，城管人员不得不想方设法地和流动摊贩来回周旋。从一开始的耐心劝服，再到口头警告，最后就可能升级为恶语相加和肢体冲突。

流动摊贩是弱势群体，现场执法的城管人员也很难说不是弱势群体。城管执法的冲突场面经常见诸报端，城管人员也往往被“污名化”。因此，暴力执法不是城管人员的素质高低问题，而是深层次的城管理念和制度安排出了问题。我们不能因为外包公司或编外人员是执法冲突的直接当事人，就把问题和责任“甩锅”给“临时工”。

第五，取消外包是改革的方向吗？

从城市管理执法工作来看，一方面是不得不执行的执法任务，另一方面则是人手不足的城管部门。如何破解城管执法的这种尴尬？从当前城市综合执法改革来看，和扩编、编外用工等方案相比，外包仍然不失为一种可取的管理模式。虽然此类事件暴露出城管执法存在的问题，但是问题的症结不在于外包本身，而在于政府部门如何管理外包。

至关重要的是要打破城市管理固有的秩序理念，不能一味追求整齐划一和井井有条，而应认识到城市作为一个生命体，需要地摊经济的“烟火气”，并真正做到乱中有序。无论是负责各类城市称号的中央部委，还是各地城市政府，都应回归城市的初心，使城市是以人民为中心的。相反，如果倒果为因，片面追求形式上的统一，而不去注重实质上广大市民获得了什么，那么就背离了城市管理的初衷。

在不影响道路交通、环境卫生和食品安全的条件下，各地应允许进城农民和本地市民摆摊设点经营小生意，这既可以解决民生就业问题，也便利了市民的日常生活。去年疫情期间，中央文明委曾下发文件，允许各地发展“地摊经济”。但是，从实际执行情况来看，还有很大的提升空间。

考虑到外包不失为城管部门的一条可行之道，我们不应因为发生了暴力执法事件就将其打入冷宫。外包本身是可以考虑的一种解决方案，但是对外包的管理能否到位，则决定了外包会不会取得成功。

城管部门在将市容管理服务任务外包给第三方的时候，不能演变为“甩手掌柜”，一股脑地将所有执法和管理权限都让渡给外包公司。比如，一些城管部门将外包公司视为可以任意差遣的“腿子”，并与其形成了长期相互依赖的利益关系，就可能使外包尾大不掉而难以自拔。

这意味着政府部门要加强对公共服务外包的管理，特别是要增强政府部门的外包管理能力。要进一步通过法律法规和规章制度来规范和约束外包行为，避免外包成为“脱缰的野马”而难以管束。

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