随着科学技术、社会经济和全球化、信息化的迅猛发展，政府决策活动所涉及的规模、范围和复杂性均达到前所未有的高度，使得现代政府决策体制产生了全面而又深刻的变化。
仅仅凭领导者个人或某一机构独立地承担全部决策任务是十分困难的，必须借助专门的决策咨询机构协助其完成决策任务，结构简单、功能较少的传统决策体制逐渐被淘汰。当代行政决策体制呈现出新的时代特点，“谋”与“断”的相对分工。近年来，主要发达国家逐步形成了政府系统内部的专门咨询机构、半官方的和民间的咨询机构（思想库）相结合的多层次、多元化的决策咨询体系、制度和方法，在政府决策中发挥了强有力的支持功能。这对于我国建立与完善适应时代要求的政府决策咨询机制具有重要的借鉴意义。
一 、发达国家政府内部的决策咨询机构
现代政府决策体制一般由以下三个系统构成，各系统相互配合，组成完整的决策体系：
第一，中枢系统。它是现代政府决策体制的核心，承担的是“断”的权力和责任，主要任务是在备选方案中抉择。中枢系统的行政决策者的素质是能否组成一个科学的中枢系统的关键。
第二，信息系统。它是帮助决策机构和决策者正确决策的辅助机构。信息是任何政府决策必不可少的基础，信息掌握得是否及时、准确，对决策是否成功有着决定性的作用。
第三，咨询系统。它是中枢系统的参谋体系，也是政府决策的辅助机构，承担的是“谋”的责任。由于政府决策所涉及对象范围广、规模宏大、结构形态复杂、不确定因素很多而且涉及多领域、多学科等原因，现代行政决策者必须利用大批专家学者的智慧和先进的科学技术成果，为政府出谋划策。欧美等一些发达国家都大力发展决策咨询系统，把它称为政府的“智囊团”、“思想库”和“外脑”。它的主要任务包括：(1)搜集信息，研究分析。 ( 2)拟定决策方案，进行科学论证，为决策中枢系统进行正确决策提供科学依据。 (3)直接参与决策中枢系统的决策研讨，进行决策过程中各种问题的咨询。大体上，决策咨询系统可以分成政府内部的咨询机构和独立于政府之外的咨询机构（思想库）两大类。
根据目前掌握的资料，发达国家政府内部的决策咨询机构建设情况如下：
1.美国
美国是总统制国家，政府最高层次的政策决定权主要掌握在总统个人的手中，美国总统的办公机构有16 个委员会、办公室、局，除了少数几个日常办事机构外，大多数都是为总统最后决策提供信息、咨询、政策建议和政策方案的。这些机构在整个高层决策过程中起着十分重要的作用。
(1)总统顾问办事班子。该班子主要由白宫办公厅和其他总统办事机构的100 多名各类总统高级助手组成，是为总统出谋划策、协助总统处理国家政务的主要智囊。例如，克林顿时期共有各类总统顾问、助理115 人，其中由27 名高级谋士组成克林顿的核心智囊。在这27 人中，以白宫办公厅主任为首的4 名总统高级顾问和总统助理主持该厅日常工作和安排白宫活动，其余23 人分管国家安全、国内政策和经济政策等各方面的工作，或负责处理总统嘱咐办理的某一重大问题。此外，在总统办公室还设有若干总统高级顾问和总统助理直接协助总统办公。
(2)外交安全政策班子。该班子即国家安全委员会，由总统、副总统、国务卿和国防部长四人组成，中央情报局局长和参谋长联席会议主席为其法定顾问，财长、美国驻联合国大使、总统国家安全事务助理、总统经济政策助理和总统首席顾问(白宫办公厅主任)应邀参加其所有的会议，其日常工作由总统国家安全事务助理代表总统主持。该委员会刚刚成立的时候即被称为“国防内阁”，是总统赖以制定和掌管国家军事、外交政策的重要机构。
(3)经济政策班子。1993 年前，美国经济主要由联储系统独立调控，总统主要通过经济顾问委员会和财政、劳工、商务等部门了解经济运行状况及政府各项经济政策、计划对经济的影响，并根据其建议相应调整经济政策。美国总统经济顾问委员会是根据1946 年的就业法案而成立的高级咨询机构。该委员会的成员共三名，由总统提名，参议院审定通过。该委员会由一些在社会上有名望、有创见的经济专家组成，主席由总统任命。1993 年克林顿上台之后，考虑到经济因素在内政外交中的重要性明显上升，于是决定建立与国家安全委员会相对应的国家经济委员会，作为其经济政策班子。
(4)国内政策班子。即国内政策委员会，原包括总统、副总统和有关部长等23 名委员，以及22 名国内政策顾问，日常工作由总统国内政策助理主持。1997 年克林顿连任后，进一步把国内政策班子与经济政策班子明确分开，建立了相对单一的国内政策班子。美国自从建国以来逐步建立了一套高效的现代政府决策体制。从决策过程来看，目前美国政府的决策机制主要采取“思想库→小内阁→总统”的决策模式。在这种模式中，各个思想库、智囊团首先竞相向政府提出各种政策研究报告，然后由各小内阁的政策班子做出进一步的分析研究，从中挑选较佳的政策建议供总统选择。这种决策模式使政府决策者能广泛地接触到各种不同的政策主张，有利于集思广益、避免决策失误和保证政策的连续性。
2.日本
日本政府内部的决策咨询机制主要包括两个方面：
(1)政府系统内部自下而上的“禀议制”。日本政府决策体制的最大特点，是在政府系统内部采取传统的自下而上的“禀议制”方式。所谓“禀议制”，是指在决策时，先由基层主管单位提出设想，制订政策方案，逐级呈报，逐级审议，最后由最高决策者拍板定案的决策制度。采取“禀议制”决策，它的最大好处是发挥了基层单位决策的主动性与创造性。
（2）战后日本政府系统内部设立了许多决策咨询机构，有审议会、协议会、调查会等，其中大多数叫审议会。所谓审议会，就是对某项事务进行调查审议的合议制机构，是总理府或各省、厅根据省、厅设置法的有关规定或单项审议会的设置法而建立的。审议会的权限是根据总理大臣或主管大臣的咨询进行调查和审议，可以参与行政机关的决策，也可行使独立的调查权，或就此类问题提出自己的见解。但审议会本身没有决定权，它们的决定和咨询是否被采纳，由各省、厅的领导者决定。日本现有审议会212 个，其中大部分与经济决策有关。据估计，日本政府各审议会的委员达6000 余人。审议会的组织成员包括学术界、企业界、舆论界、群众团体以及离职的政府官员等各界知名人士。审议会委员由政府有关部门任命，除个别审议会设有专职委员外，绝大多数成员都是兼职的，任期一到两年。办事机构由政府有关部门的相应机关充当，委员人数一般约30 人。审议会的成员与政府官员(指主管经济的事务次官、局长与课长)类似，几乎不受内阁交替的影响。这客观上保证了政策的连续性和稳定性。各级地方政府也设有类似的有关经济或其他问题决策的审议会。
3.德国
德国政府内部最著名的咨询机构是“五贤人委员会”，正式名称为“鉴定总体经济发展的专家委员会”，是根据联邦法律于1963 年8 月14 日建立的。该委员会成员共有五名，故称“五贤人”。该委员会要求其成员必须是能够担当此项工作的行家，在年龄上无限制。委员由联邦政府提名，联邦总统任命，任期五年并可连任。由于该委员会工作是独立的，要求其成员既不能属于政府或联邦及州的某一立法团体，也不能在某一公司法人中服务，所以一般
4.俄罗斯
俄罗斯的决策咨询机构官方性质的居多，其中最引人注目的当属直接隶属于总统府的俄罗斯战略研究所。该所根据
二 发达国家思想库的基本情况
“思想库”（Think Tank），也有人译为“智库”或“脑库”，简言之就是以公共政策为研究对象，以影响政策选择为目标，独立于政府、企业和利益集团之外的非赢利咨询机构。
思想库尤如在权力与知识间架设一座桥梁，可视为“政府创新”的一种形式。一般认为，思想库有三个主要特点：一是实用性。思想库不做纯学术研究，而是做实用性、实效性、对策性强的经世致用的研究，并且以影响政府决策为最大目标。所以新的思想、合理的对策建议、有效的推销被视为思想库成功的“三大法宝”。二是独立性。思想库不是政府部门，也标榜不代表任何地区、行业或社会集团的利益。虽然实际上几乎所有具备一定规模的思想库都有某种背景，但至少形式上还要“独善其身”。三是非赢利性和公益性。正是这一特点相对保证了研究成果的客观性和公正性，也是思想库能够立足并蓬勃发展的重要原因。
近二三十年以来，决策咨询业在世界范围已形成一个庞大的产业，出现了一大批在国际上享有声誉的综合性决策咨询机构。有学者认为，如果把新闻媒体称为立法、行政和司法三种权力之外的第四种权力，那么思想库则可称为第五种权力。③研究和借鉴国外思想库的经验和运作机制，对于我国进一步改进决策咨询工作，实现决策科学化、民主化具有重大的现实章义。
美国是决策咨询业务开展最活跃、最发达的国家，仅咨询公司就有万余家。其中具有较大影响的综合性研究机构500 余家，形成了一个庞大的全方位的决策支持体系，成为美国在科技、经济、军事、政治和社会发展各领域进行科学决策的重要保障。2001 年“9·11”后第8 天，美国战略与国际研究中心向布什政府提出了发动反恐怖主义战役的7 点精确建议，后来布什政府的反恐战略基本照此行事。
俄罗斯的决策咨询机构呈现出多元化的发展趋势，在政府决策中发挥了令人瞩目的作用。主要包括政府自己的咨询机构、科学院系统的咨询机构、独立的咨询机构和国际咨询机构驻俄罗斯的代表处或研究中心四大部分。后两部分基本属于思想库的性质。这些机构，都拥有高素质的咨询专业队伍，在政界与学术界拥有广泛联系，负责向总统机构、政府部门、联邦会议和其他国家机构提供决策咨询和信息保障。
日本咨询业开始于战后，经过激烈竞争和行业规范，70 年代步入稳定发展阶段，出现了一大批具有国际竞争力的如野村综合研究所、三菱综合研究所等综合性研究机构。这些机构，依托强大的信息资源网络优势、雄厚的人力资源优势、丰富的实践经验和产业经验，为本国政府和大型企业集团、国外政府和企业等提供决策咨询、技术咨询、工程咨询和管理咨询等，还参与国防和尖端技术的开发、研究工作，已经成为跨国的巨型咨询机构。目前，日本的经营咨询师的人数约为1 万人左右，从事咨询的各种公司、机构、团体等约6000 家左右。
德国的咨询产业已成为德国经济中发展最快、最稳定的现代产业部门之一，形成了一系列的大型综合性咨询公司。这些机构就企业发展战略、地区发展战略直至国家发展战略等方面开展咨询研究，为政府、社会团体与企业提供决策依据。国际著名的德国基尔世界经济研究所等六大经济研究所被誉为德国经济发展的“智囊”，为德国联邦政府和各大公司制定政策提供决策依据。
（一）思想库的类型
对思想库的类型划分，国内外有不同的方法。从历史沿革和隶属关系来看，国外的思想库大致可分为以下几种类型：
1.半官方的思想库
这类咨询机构既具有官方的背景，又具有民间的性质，其特点是与政府部门的政治活动联系密切，与政府相互协调，互通信息，接受政府资助并依靠自己的力量为政府部门提供决策咨询。这类思想库得到政府资助和扶持，但不直接隶属于政府，它们的服务对象不只限于政府，也可以是一些大企业和社会集团。思想库根据受托合同进行研究，其受托研究项目的范围十分广泛，从军事战略、国防科技到技术经济分析和金融市场预测等等，应有尽有，其影响也相当大。
被誉为“美国的大脑”的兰德公司就属于这类思想库。在对华政策方面，冷战时期著名的“承认一个中国，但不是现在”(One China, but not now)以及冷战后的对华“遏制+接触”政策都出自兰德公司的报告。最近10 年，中国研究已成为兰德公司的研究重点之一。前不久兰德公司网站发表了题为《美国和亚洲：美国新战略和军事力量态势》的研究报告，勾画出21 世纪初美国亚太战略的轮廓，即以中国为潜在对手，以军事干预台海危机作为筹码，遏制中国发展成为有影响力的大国。分析家认为，其主要内容已为布什政府所采纳。在美国，对外关系委员会是最早成立的、影响最大的专门从事外交政策研究的思想库。对外关系委员会成立于1918 年，也是一个官民结合的决策咨询机构。它在各种基金会和政府的资助下就外交政策问题进行研究，是美国外交方面最有影响的政策规划机构。60 年代，它为美国政府和国务院规划和制定了美国对东南亚和越南的政策，其研究成果导致了约翰逊总统于1968 年宣布战争降级，并为美方代表参加越南问题的谈判确立了基本方针。此外，对外关系委员会在制订对华政策和其他对外政策方面，都起着举足轻重的作用。
日本的半官方的思想库是由专家学者组成的专门从事政策调研的高级咨询机构，同国家机构没有直接的隶属关系，通常从决策机构获取指令，又给决策者提供观点、政策和方法等。
目前，日本约有这样的机构150 个。它们各有专长，有的进行全球性的战略研究，有的侧重进行某些地区的情报调研。具有日本脑库“总管”之称的日本综合研究开发机构是一个典型的“官民结合”的决策咨询机构。它是根据日本国会通过的《综合研究开发机构法》于1974年建立的半官方性研究咨询机构，其经费约有一半以上是由日本政府提供的。它的主要任务包括为日本政府开展咨询活动和扶植民间脑库两个方面。该机构除自己进行大规模综合性战略研究以外，更重要的任务是根据日本政府的需要拟订研究课题，分配给有关民间研究机构，或挑选一批民间研究所准备研究的课题，作为政府研究咨询的项目，并在经费上予以支持和保证。综合研究开发机构通过上述方式，把民间的研究机构组织起来为日本政府提供决策咨询服务。
2. 隶属于政党或带有强烈党派倾向的思想库
西方国家普遍实行多党制和选举制度，提出适应形势发展的、能为选民所接受的政策方案是政党上台执政的最关键的因素。因此，各主要政党都设有自己的研究咨询机构，或者拥有在政治倾向上强烈支持自己的思想库。
在日本自民党的决策体系内，有政务调查会（简称政调会）、总务会、国会对策委员会和综合政策研究所等决策和审议机构。其中，政调会是自民党内对该党所采纳的政策方案进行研究、调整和制定工作的主要政策机构。政调会的会长，由自民党总裁任命，是同干事长、总务会长平行的党内三个重要职务之一。担任该会长的人，往往是自民党内的“政策通”，战后日本的很多首相，如三木武夫、福田赳夫、田中角荣、大平正芳等都先后任过此职。政调会内，设有政务调查审议会、部会、特别委员会、特别审查会和事务局。政务调查审议会由23 名要员组成，是一个有权威的政策审查机构。部会是按政策性质和以省厅为对象设立的审查政府各部门政策方案的机构。特别委员会和特别调查会是审议跨省厅的重大的综合性政策方案的机构。事务局处理有关政策调查和审议的日常工作。
德国的政治基金会是接近政党、与官方联系密切的非政府组织，在德国外交政策决策和对外关系发展中发挥着十分独特的作用。对德国政府而言，政治基金会是灵敏的“政治预警系统”和可靠的信息来源，并发挥着咨询等功能。德国学者认为政治基金会制度是德国对外关系中的制度创新。与德国主要政党有着亲缘关系的有六个重要基金会，即接近基督教民主联盟的阿登纳基金会，亲社会民主党的艾伯特基金会，接近基督教社会联盟的赛德尔基金会，亲自由民主党的瑙曼基金会，接近联盟90/绿党的伯尔基金会，以及亲民主社会主义党的卢森堡联邦基金会。政治基金会作为接近政党并与官方联系密切的非政府组织，在德国对外政策决策和对外关系发展中一直具有独特的地位和作用。一方面它们有着非政府组织的鲜明特征，以其非官方性而足迹几乎遍布世界；另一方面，它们与德国各大政党的亲缘关系以及和政府各职能部门千丝万缕的联系，又使它们呈现出不同于一般非政府组织的特殊性。德国历任联邦总理均把与自己所在政党接近的政治基金会作为制定外交政策的一个信息来源和与外界沟通的重要渠道。
在英国，只有隶属于政党或具有党派倾向的思想库，才能借助政党的力量在英国政治生活中发挥更大的作用。更为重要的是，就英国第二次世界大战以后的历史来看，思想库的兴衰与政党的命运紧紧捆绑在一起，因而党派属性成为英国思想库的重要特点之一。就当今英国政治生活中比较活跃的思想库而言，可以明显看出它们隶属于不同的政党或具有明显的党派倾向。例如，成立于1988 年的公共政策研究会是最大的也是最有影响的中左派思想库，因其与工党有着千丝万缕的联系，而具有“粉红色”思想库之称。这一思想库也是托尼·布莱尔首相最钟爱的思想库。成立于1884 年的费边社，不但是英国最古老的思想库，而且在一个多世纪的时间里，在发展中左派政治思想和公共政策方面发挥了重要作用。成立于1998年的外交政策中心，是由首相布莱尔一手组建的，因此既是属于政府型(中央政府)的也是亲工党的一个思想库。在众多思想库中，中右派思想库主要有亚当·斯密研究所、政策研究中心、经济事务研究所以及社会市场基金会等。
美国思想库的影响力之所以那么大，是因为其政治制度为之提供了相当广阔的活动空间。美国政党的组织以松散著称，两大政党也没有相当规模的本党政策研究部门，这些都为思想库的活动提供了机会。从发展趋势上说，美国的思想库政治化取向呈上升之势。这一变化自七八十年代以来日渐明显。美国大多数思想库一般都标榜自己的独立性，宣称自己的非党派性、非盈利性，保持不偏不倚，以树立为国家为社会谋求良好政策的形象。然而，以传统基金会、凯托研究所等为代表的政治意识形态运动型思想库，就公开地带有党派偏见和意识形态色彩，而且此现象还呈现上升之势。布鲁金斯学会更有民主党的“影子内阁”之称。
3.民间的思想库
民间的决策咨询机构大都依托于金融机构、大财团、大企业集团以及个人等，在组织上独立于其他任何机构，其经费自筹，或由基金会、公司企业资助，或由私人捐款，或来源于通过提供服务所得的报酬。这类思想库的数量最大，它们的研究人员主要由前政府官员、专家、学者组成。这类机构的特点在于集资方便灵活，研究涉及面宽，横向联系广，课题选择自由，其规模有大有小。这类思想库比较著名的如美国的企业研究所和胡佛研究所。
日本野村综合研究所是典型的民间性质的咨询机构。“野村综合研究所”成立于1965年，是日本脑库群中历史最久、规模最大、社会影响最广、活动能力最强的综合性咨询研究机构，是日本民间咨询机构的典型代表。该所广泛接受政府、国内外企业和团体、政治家委托的研究课题，平均每年完成调研咨询项目达300 项左右。
近十年来俄罗斯国际关系学界一个全新的现象是对外政策独立智囊机构的广泛出现与迅速发展,其中最具影响的是外交与国防政策委员会。它成立于1992年,是由著名政治家、企业家、国家公务人员、强力部门与军工综合体代表、大众传媒人士与学术界专家组成的非政府联合体。委员会的宗旨是“促进俄罗斯国家发展战略构想、外交与国防政策的制订与实施”。成立以来,该委员会起草并发表了一系列有关俄罗斯国家利益、国家安全和国家发展战略的
重要研究报告。其中《俄罗斯战略》、《俄罗斯战略- 2 》、《俄罗斯战略- 3 》、《俄罗斯战略:总统的议事日程- 2000 》、《冷战后的俄美战略利益:新的议事日程》和《恢复联盟吗?后苏联空间的未来》等,不仅在社会各界引起广泛反响,而且引起国家最高决策层的高度重视。
4.大学附属型的思想库
这类思想库是由大学在其他机构、团体的协作下创建的，其经费主要来自校方的拨款和一些基金会、企业的资助以及私人的捐款，其研究人员大多是校内各学科的教师、访问学者和聘任研究员，其服务对象和研究课题也相当广泛。这类思想库大多设在大学校园内，是大学的一个组成部分。美国乔治城大学战略和国际问题研究中心、哈佛大学东亚研究中心、哥伦比亚大学国际动态研究所以及耶鲁大学经济发展中心等都是很有影响的大学思想库。
（二）国外思想库的功能和运作机制
1.思想库的功能
思想库在政策形成过程中发挥着多种作用，概括起来具有以下基本功能:（1）问题分析功能(Problem Analysis Function)。公共决策咨询必须能够协助决策者分析公共问题的结构，并且提出解决问题的方案。（2）政策设计功能(Policy Design Function)。公共决策咨询能够根据决策者的意图和要求，提供全盘性的政策设计方案，促使国家资源的有效配置，充当决策者的“外脑” (Out Brain)和“锦囊" ( Coup Storehouse)。（3）政策革新功能(Policy InnovationFunction)。公共决策咨询机构在为政策制定者提出有创意、新的政策方针或行动方案的同时，还可以对政策执行情况进行跟踪、评估，对发展趋势做出科学预测，研究相应的应变措施，提出是否需要对政策修改、革新、变更的建议。（4）生产政策思想。思想库的主要功能之一是探求和形成新的政策思想。这些思想虽然短期内在政治上未必可行，但经过长期反复地倡导某种思想主张，有可能逐渐为决策者所接受，最终获得足够的拥护者，以至立法成规。（5）聚集、储备和提供人才功能(Talent Attraction Function)。公共决策咨询机构知识密集、技术密集、人才密集，既是培养造就人才的基地，又是聚集人才的场所。（6）公益表达功能(PublicInterest Expression Function)。公共政策咨询机构是公共利益的汇集者，能够向政策制定者表达社会的需求和民意的取向，使决策者能在整体公共利益的基础上，制定最符合公共利益的政策。（7）教育公职人员和公众。
2.组织形式
国外决策咨询机构的组织形式一般可分为“自主型”、“主从型”和“协调型”三种类型。
（1）自主型的组织形式以美国的兰德公司、斯坦福研究所和日本的野村综合研究所为代表。这类咨询机构实力雄厚，人才齐全，其专家咨询系统比较完善，能够满足自身开展各种咨询研究和服务的需要。如美国的兰德公司，职员超千，50%是专家学者，其学科领域覆盖相当广。（2）主从型的组织形式以美国的乔治城大学战略与国际问题研究所、日本的政策科学研究所等为代表。这类咨询机构规模适中，职员为数十人至上百人不等，有相当的研究实力，进行决策咨询研究和服务以自己为主，但亦需借助社会上的力量，有目的地聘请社会上的专家学者共同进行较大的咨询课题研究。（3）协调型组织形式，日本神户都市问题研究所和美国的现代问题研究所比较典型。他们不设专职研究员，只有少数职员维持日常事务性工作。开展工作主要借助社会力量，自己本身只起组织、协调和辅助研究的作用，但由于联系面广，协调能力强，且常有政府职员参与，所以工作效率也相当高。
3.影响政府决策的方式
第一，通过出版著作、提供专题研究报告或定期专门刊物来生产外交政策思想，提供外交政策方案。针对当前或未来重大的国际问题出版专著，或者提出一项专题研究报告，是思想库影响美国外交政策最常见的方式。它们一般在总统就任之前或之初，公布其研究成果，意在对范围广泛的施政问题施加影响。例如，1980 年传统基金会推出的长达1093 页的《领导人的职责》，曾经成为里根政府人员的一本手册，在20 世纪80 年代产生了重要影响。近年来，严重影响中美关系的“中国威胁论”，便是滥觞于1992 年美国保守主义思想库—传统基金会的一份研究报告。对外关系委员会于1922 年创办的《外交》季刊(现已改为双月刊)，实际上已被公认为美国有关外交事务方面最重要的刊物。美国外交政策史足以证明该刊对美国外交政策的重要影响。二战结束之初的1947 年，《外交》季刊曾发表美国驻苏外交官乔治·凯南以X 先生署名的《苏联行为的根源》一文，成为美国对苏遏制政策的宣言书而载人美苏冷战史册。
第二，通过为决策层输送人才来影响美国外交政策。为政府储备和提供人才的是思想库的主要功能之一。决策咨询机构的成员直接进入政府并占据重要岗位，直接参与决策过程。
美国的政府任命官员体制是典型的“一朝天子一朝臣”，总统四年一选，牵涉着官员的变动。这些人离开政府后，有相当一部分就进入各大思想库，休养生息，伺机而动，等待东山再起。例如，卡特时期在政府行政系统里吸收了20 名三边委员会成员，至少54 名对外关系委员会成员，还有至少5 名布鲁金斯学会和经济发展委员会的理事或高级成员。
第三，举办研讨会、报告会或新闻发布会，邀请国内外的政界名流和著名专家学者到会发表演讲，交流思想观点，形成主导性的意见和建议，从而影响美国外交决策。
第四，通过教育公职人员和公众来影响外交政策。思想库赋予自身教育社会和公众的责任。1994 年共和党在中期选举中获胜而重掌国会后，传统基金会开始举办迎新情况介绍班，直接向哈佛大学的类似计划提出挑战，并夺占了后者很大一部分市场。此外，战略与国际问题研究中心也建立了类似项目，帮助行政当局新任官员顺利地进人角色。布鲁金斯学会专门设有公共政策教育中心，举办多种专题研讨班，为公共和私人部门的领导者提供研讨、进修的机会。通过各种形式的教育和培训，思想库把自己的外交政策思想逐渐地灌输到决策人员的意识乃至行动中去。
第五，借助新闻媒体影响外交决策。通过媒体发表本机构人员的观点、意见和评论是思想库发挥影响力的极重要的一条途径。一些思想库的人员经常接受媒体采访，发表评论，或在电视上亮相露面，或成为报纸的专栏作者。思想倾向上相近或一致的思想库与媒体有的还形成了机制化的网络，比如传统基金会与《华盛顿时报》关系密切。借助媒体的传播和造势，思想库扩大了对外交决策的影响力。
第六，建立和保持同国会议员及其工作班子的紧密联系，派出行家里手到国会的相关委员会参加有关政策问题的听证会并发表意见，也是思想库常常借以影响外交决策的一种方式。如，2000 年6 月，以布鲁金斯学会为首的美国八家大型思想库就支持给予中国永久正常贸易伙伴关系举行国会听证会。这无疑推动了该法案的最后通过。美国许多具有深远影响的战略决策都是由著名的思想库提出的。
4.研究特点
（1）咨询机构的独立性。国外大多数决策咨询机构一般在组织上不隶属于政府或企业、
事业实体，也不受其约束与控制。咨询成果质量不以其建议是否被采纳而论好坏，而是以实践检验的正确性和准确性为标准，强调研究手段的独立性和结论的客观性。提供咨询的人员或机构不受任何社会力量和利害关系左右，而是站在独立立场上，凭借自己智力和信息处理、分析手段及相应的职业准则来提供服务，这样就确保了行业的独立性和超脱性，因而就保证了研究结果的客观性和科学性。公共决策咨询机构与秘书班子不同，既为决策者服务，又不能隶属于某个决策者，只有独立研究，实事求是地提供政策方案和建议，才能真正起到咨询作用。美国思想库的这一特点主要体现在研究工作的独立性、研究人员的自主性和学术争论。
（2）国外的思想库特别注重创造和运用一整套科学、先进的研究方法和研究手段，如决策理论、系统分析、可行性研究、预测技术、调查方法等等，尤其是电子计算机的普遍使用，更为思想库的调查研究活动带来了许多有利的条件。
（3）采用跨学科、跨部门合作的研究方法。为了开展多学科多领域的决策咨询研究，国外决策咨询机构采取了跨学科、跨部门、跨国界合作的研究方法，针对具体问题组织研究群体，进行自然科学、社会科学和人文科学的跨学科研究。
5.人员构成和知识结构
这主要体现在三个方面：第一，规模的合理性，即在人员数量上具有一定的规模，这样便于应用不同学科的知识，通过多种途径的探讨，对一些重大问题开展深入研究，或同时对若干问题开展研究。研究人员规模的大小取决于研究工作的需要，合理规模的研究队伍是美国的思想库取得成功的前提条件之一。第二，知识结构的合理性，各种思想库中往往都拥有来自不同学科领域和具有丰富实践经验的研究人员，它们在知识结构上具有多学科性和跨学科性，这就使得它们可以对许多复杂多样的综合性课题进行卓有成效的研究。第三，智能结构的合理性，即研究人员不仅需要掌握渊博的科学知识，更应该具备合理的智能结构，尤其是应该具有丰富的想象力和旺盛的创造力。对于它们的研究人员来说，真正重要的不只是吸收知识、储存知识，而是创造知识。所以，美国的思想库真正看重的是其研究人员敏锐的思维能力和较高的创造才能。
6. 用人机制
思想库的核心是研究人员。美国的思想库之所以能够取得如此卓越的成效，同它们灵活的用人机制是分不开的。作为美国思想库的特点之一，用人机制的灵活性主要表现在三个方面：第一，采用高薪办法吸引大批优秀人材，它们实行的是彻底的“以才取人”制度，选人一般只看才学，政治宗教信仰多样化，这不仅使思想库能反映不同观的点见解，而且通过辩论，活跃思想，开阔视野，提高了研究质量和咨询水平；第二，定期进行研究人员的交流和更替，它们大都实行合同制、聘任制，除了保证骨干长期稳定以外，不少人员是流动的，骨干人员有时也“换工”或派到外单位工作一段时间，这样定期进行的人员流动，不仅可以使人尽其才，才尽其用，更能够使思想库自身不断充实新鲜血液，增强活力；第三，最大限度地借助外在力量，实行开放式研究，提高工作效率。
7. 经费来源
国外思想库之所以能成功的运行，原因之一是因为它们都有充足的资金作保障。虽然思想库有半官方、民间和大学依附型等类型之分，但它们的经费来源一般都是多渠道、多样化的。具体地说，国外思想库的资金收入基本上可以概括为以下几种主要渠道：
第一，非政府资助。主要是指私人、基金会、企业自愿给予思想库的经济支持，它一般是思想库主要资金来源，所占的比重最大。这其中主要有两点原因，一是这些组织和个人捐给思想库的那部分资金根据国家政策可以享受免税待遇，二是思想库给政府和社会提供的政策咨询成果多是面向全社会的，它所做出的贡献已为社会各界认可和赞赏。
第二，政府财政资助。接受这种资金资助的主要是半官方思想库，但与各级政府及其各职能部门关系密切的民间思想库也会受惠于此。应当指出的是，尽管国外许多思想库接受政府的财政资助，但它们大多都声称决不会因此而损害研究的独立性和中立性，并且还规定，不管自己的资金来自何处，都不允许资助方对其具体研究活动进行干预。
第三，合同收入。接受委托研究是思想库获得经费的一条传统渠道。营利性思想库的资金主要来源于此，当然非营利性的思想库也常常依靠这种方式获得经费。
第四，原有资金的增值。思想库还可以通过合法的方式，如储蓄、购买债券或委托基金管理公司进行合法投资等，使已经积累起来的资金获得增值。
第五，出版所得。思想库通过办刊物、出版书籍或出售研究报告还可以获得一些收入，但这一部分资金收入在总资本中占的比重一般都不大。
8. 政府对咨询机构的管理和扶持
由于国情不同，各国政府对咨询机构的管理方式也各有特点，但一般都实行政府宏观调控与行业协会微观约束相结合的体制。政府的管理主要包括:（1）总体规划，制定咨询产业发展计划。（2）制定与咨询业有关的法律、政策和标准。美国从政府决策的出台，项目的招标、运作到咨询机构的资格认定和咨询执业人员的资格考试、中标咨询项目的财务审计等等诸多方面，均有相应的规定，将咨询作为决策过程的法定程序，政府项目的论证、投资、运作、完成各个阶段都必须要有不同的咨询报告。日本还建立了相应的国家资格考试制度和资格认定制度，使咨询机构的运作更加规范化。（3）在税收方面，对两种性质的咨询公司采取不同的管理方法，以保证他们的发展。盈利性机构要纳税，非盈利性机构则免税。（4）政府以资助、委托研究项目等方式扶持咨询业的发展。德国政府为扶持咨询业的发展，制订和实施了对咨询业进行直接补贴的政策和措施。从1975 年起，联邦德国政府就建议各部门、各行业、各研究所都建立咨询部门，并由政府资助5 年，对10 家非赢利的半官方机构给予50%的经济补助。
在许多国家，咨询行业协会起着辅助政府管理的职能，在政府和咨询机构之间起着中介作用。美国的咨询行业协会一方面代表咨询机构和咨询者个人的利益，负责同政府及有关团体联系，推进咨询事业的发展；另一方面将政府的法规、政策化为具体的制度和方法，约束会员行为，对行业实施自律性管理。德国咨询业的行业协会组织有着较高的威望和信誉，对咨询业发展起着积极的促进作用。德国咨询协会通过定期出版刊物、信息交流服务和进行咨询人员培训，帮助会员单位协调各种社会关系，帮助会员单位开发市场，帮助企业获得管理界、工业界、政府的信任。
三 启示和建议
借鉴西方发达国家先进的管理思想与管理经验为建设有中国特色的社会主义服务是邓小平理论的一个重要组成部分。随着我国改革开放的深入和融入世界体系的进程加快，客观上对我们的决策咨询工作提出了更高的要求。从中央到地方，各级国家机关和政府对于行政决策体制的改革都给予相当重视，普遍建立了各种类型的智囊咨询机构。但是，与发达国家相比，我国只是处在初级阶段，存在不少差距。从目前状况来看，我国行政决策体制中存在的一个重要问题是：受政府构造类型状况的影响，决策体制相对封闭，“谋”与“断”分工不够清晰。弊端包括：首先，决策咨询系统缺乏必要的独立自主性。其次，经费困难，政府的财政难以负担。再次，咨询机构的人员构成、知识结构、待遇也存在一些问题。在这一过程中认真研究和借鉴发达国家的好经验，加快我国行政决策体制“谋”与“断”的相对分工，建立多层次、多元化的决策咨询体系，是非常必要的。
根据主要发达国家的决策咨询体制建设的经验，结合中国的具体国情，试提出如下建议：
1. 实行决策者与政策研究者的适度分离，形成规范化的决策—咨询机制，并且以立法和制度的形式将决策—咨询机制予以规定，创造政策咨询机构成长的良好政策环境。长期以来，我国政府决策高度集中，上下统一，在公共政策制定过程中运用的是机构决策模式，政府有关部门首先提出政策性文件草案，然后与相关部门沟通协商达成共识，最后根据该项政策的重要程度和成熟程度，分别交人大会议通过、颁布或由政府首长签发，决策咨询尚未形成制度。从现代科学决策的要求来看，这种政府部门集决策者与执行者、决策者与政策研究者于一体的决策体系存在很大的弊端，不利于决策的科学化、民主化，同时也不利于决策咨询机构的成长。
2. 充分保证决策咨询机构的自主权和独立性，营造良好的研究咨询环境。对待思想库，政策上要区别于意识形态和政治宣传单位，允许畅所欲言，并建立适当的上报渠道，使有价值的政策建议和咨询成果不被埋没。独立性是国外所有的思想库共同遵循的基本原则，也是其最大的特点，他们自由接受委托，独立进行研究，不受他人的约束和限制，所以能比转客观、公正、准确地进行咨询研究。为了尽可能保证政策研究和决策咨询的科学性，保证调研成果的质量，决策咨询机构的工作必须具有自主性、独立性和客观性。
3. 完善党政机关、军队内部现有的决策咨询机制。决策系统要真正重视发挥咨询机构的作用，为专家学者创造良好的研究环境，充分发挥他们的聪明才智。一是从制度上、法律上保障其应有的地位，提高其权威性，赋予其相对的独立性和灵活性，使之能积极主动地对政策问题进行跟踪研究，主动提供咨询、建议，而不是被动地做政策调研论证。特别要以制度的形式将其与事务性或行政性机构划清界限，明确其职责是政策研究，而不是秘书班子。
二是从机构编制、人员组成、经费供给、管理机制等多方面给予充分的保证和支持，强化其决策研究和决策咨询功能。另外，可借鉴日本“审议会”的经验，更多利用政府外部的专家学者的力量，提高决策咨询的科学化和民主化水平。
4. 在中国社会科学院、中国科学院和中国工程院系统进行体制上的创新和微调，各自设立一个类似美国兰德公司那样的半官方性质的思想库实体，人员编制不一定很多，但必须是精兵强将，包括各学科、各领域的一些有志于政策研究的高级人才，专门负责对国家发展、改革中重大的经济、政治、外交、科学技术、重点工程项目等现实问题进行客观、公正、科学的研究，使其真正成为党政领导部门“信得过、用得上、离不开”的智囊团、思想库。在工作方式上，该思想库的主要任务是研究工作，同时具有一定的组织功能，可以就某些跨学科、跨领域的重大问题聘请其他研究所的专家参与，群策群力，一切以出高水平的研究成果和政策报告为最终目标。另一方面，其他研究所的学术定位和功能不必改变，因为基础研究是应用研究的基础，而应用研究的开展也会带动基础研究的深入，两者可以形成良性循环，通过基础理论的突破创新，提升应用对策研究的层次和水平。实际上，整个社科院、科学院、工程院的理想目标是成为思想库的思想库。
就地方社科院来说，以“思想库”为模式确立地方社科院的定位，也是地方社科院适应形势发展的明智选择。面对高校在人文社会科学研究领域的高歌猛进，地方社科院继续坚持纯学术的研究方向是不可取的。把各地方社科院建成当地党政部门的思想库，确立以研究本地方具有前瞻性和战略性重大现实问题为主攻方向的科研定位，才能真正发挥地方社科院的潜力和作用。
5. 发挥高等院校、党校、军校系统的决策研究和决策咨询功能。这些系统的学科广泛，基础理论比较系统，受行政组织的影响较小，拥有大量高水平的专家学者。目前，各个学校已经有了很多的研究所和研究中心，在研究、教学的同时，完全有能力从事一些政策研究工作。实际上，我认为目前最需要做的是建立一些信息上报通道，广开言路，集思广益，使一些真正有创见的思想、政策建议顺利传递到决策中枢系统。
6. 允许和鼓励有实力的企业和个人创办民间咨询机构，社会上也有很多这方面的呼吁。②然而实际上，在目前的制度框架和政策环境下，建立一些面向企业和市场的咨询机构还是可行的，但很难建立起高水平的民间思想库，更遑论高层决策咨询机构了。
【参考文献】
1. 丁敏：《日本头脑产业》，北京：社会科学文献出版社，2004 年版。
2. 胡萍：《德国的咨询服务业》，载《中国信息导报》2000年第9期。
3. 郝佳芬：《国外决策咨询研究综述》，载《新世纪图书馆》2003年第6期。
4. 汪廷炯：《论思想库》，载《中国软科学》1997 年第2 期。
5. 王春法：《美国思想库的运行机制及其启示》，载http://www.54479.com - 蓝色战略。
6. 《美国思想库对国家政策的影响》，载“专家论坛” http://www.hnass.com.cn/lldt-sjk/list.asp?id=236 。
7. 吴天佑、傅曦：《美国重要思想库》，北京：时事出版社，1982年版。
8. 曹益民：《世界主要国家公共决策咨询的做法和经验》，载《中国软科学》2000年第10期。
9. 陈光：《思想库对美国外交决策的影响》，载《中共四川省委省级机关党校学报》2002 年第3 期。
① 参见：乌兰察夫：《以“思想库”模式定位地方社科院》，载中国社会科学院网站http://www.cass.net.cn。
② 比如，杨凡天：《创立中国战略思想库“民间版”的构思》，载http://bbs.people.com.cn，
衡、